Одной из серьезных проблем института государственной службы является определение цели и задач государственной службы. Сложность заключается в том, что если понятие и принципы системы государственной службы легально определены и зафиксированы в законодательстве, то ее основные цели и задачи - нет. Поэтому «дерево целей» института государственной службы по-прежнему остается проблемным вопросом.
В научной литературе встречаются разные подходы к определению целей государственной службы. Наиболее часто встречаются уровневая и отраслевая классификации.
С уровневой точки зрения, основные цели государственной службы принято делить на: стратегические, оперативные и текущие. Главная стратегическая цель государственной власти - служение интересам государства, а через него - интересам общества и народа. Служение обществу, повышение эффективности работы государственного механизма, качественное обеспечение исполнения основных функций и задач государства, его должностных лиц и органов - главная цель государственной службы. Кроме того, перед системой государственной службы политической властью, в соответствии с социально-экономической и политической ситуацией в стране, ставятся текущие и среднесрочные цели.
С отраслевой точки зрения все цели государственной службы подразделяются на: социальные, политико-административные, правовые, экономические, организационные (Таблица 2).
Таблица 2
Цели государственной службы
| Политико-административные | - обеспечение и исполнение полномочий государства и его органов; - осуществление публичных дел; - разрешение общегосударственных задач управления; - практическая реализация функций государства; - создание условий для связи гос.аппарата с народом. |
| Экономические | - осуществление от имени государства управления государственной собственностью; - финансирование затрат на государственную службу; - снижение издержек на содержание аппарата государственной власти; - государственная поддержка предпринимательства. |
| Правовые | - контроль за соблюдением государственного законодательства; - обеспечение общества правовыми условиями для нормального функционирования государственного аппарата. |
| Организационные | - приведение структуры аппарата государственной власти в соответствие с основными задачами государственной службы; - профессионализация гос.аппарата; - организационное и техническое обеспечение деятельности государственных органов. |
Продолжение таблицы 2
Административно-политические цели института государственной службы направлены на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом - на решение задач государственного управления.
Социальные цели обусловлены ее социальным характером и предназначением института государственной службы как социального института. Так, органы государственной власти ставят перед собой цели выполнения требований государственной поддержки социальной сферы- здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед обществом, регулирования и предотвращения социальных конфликтов, обеспечения занятости на рынке труда и т.д. Одной из главных целей в данной сфере является обеспечение социальных гарантий для служащих государственного аппарата и их семей.
Социальные цели государственной службы имеют ценностное содержание. В этом заключается важная связь ее культурного и социального компонентов. С помощью института государственной службы государство воспроизводит социальные ресурсы, обеспечивает целостность, стабильность, равновесие общественной системы, снижает социальную напряженность, повышает уровень и качество жизни населения, способствуя удовлетворению потребностей членов общества.
Экономические цели института государственной службы ориентированы на повышение эффективности государственного регулирования в экономической сфере, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т. д.
Правовые цели государственной службы направлены на претворение в жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности, на создание основных правовых условий для функционирования государственного аппарата. Реализация этих функций позволяет говорить о государственной службе, как правовом институте.
Выполнение организационных целей государственной службы способствует организационно-техническому обеспечению государственных органов, повышению уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, приведению структуры и численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, совершенствованию норм, правил и процедур прохождения государственной службы.
К основным задачам государственной службы можно отнести:
Охрану конституционного строя , защиту прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для развития общества;
Формирование общественно-правовых условий для практического осуществления функций органов государственной власти;
Повышение эффективности работы государственных органов в соответствии с их компетенцией и совершенствование условий государственной службы, профессиональной деятельности служащих;
Создание и поддержание в органах государственной власти благоприятных межличностных отношений, обеспечивающих развитие положительных личных качеств государственных служащих.
Каждый вид государственной службы, осуществляемой специальными органами государственной власти, имеет свои установленные в нормативных актах задачи.
Таким образом, можно сделать вывод, что главной целью института государственной службы является практическая реализация функций государства, решение его задач, удовлетворение общественных интересов на основе принципов и положений, установленных законодательством, обеспечение благосостояния населения.
Рассмотрение вопроса о функциях государственной службы позволяет раскрыть её основное назначение. В самом общем виде можно констатировать, что функциями государственной службы являются функции самого государства т.к. государственная служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение государственными служащими своих обязанностей и компетенции органов государственной власти.
В зависимости от критериев анализа содержания и структуры института государственной службы существует несколько вариантов классификации основных функций.
В соответствии с первой классификацией, которая дается с точки зрения содержательной деятельности органов государственной власти, государственная служба выполняет следующие основные функции: управленческую, организационно-распорядительную, правовую, сервисную, социальную, экономическую, культурную, воспитательную.
В соответствии со второй классификацией, автором которой является В.Д. Граждан, выделяется три основных групп функций: информационная, организационная и технологическая. В организационную группу входят функции корпоративно-технологического и коммуникативно-компьютерного обеспечения. Информационная группа включает в себя функции: морально-правовую, познавательно-аналитическую, прогнозно-целевую, оценочно-экспертную, документационно-архивную. Такие функции как подготовка государственных решений и их выполнение, принятие и реализация административных решений относятся к технологической группе. Принятие государственных решений - это прерогатива государственной власти, а административных решений - государственной службы.
Третья классификация объединяет в себе функции государственной службы: правоприменительные функции, функции по принятию нормативных актов, по контролю и надзору, а также функции по оказанию услуг органами государственной власти.
Четвертая классификация функций государственной службы рассматривается с точки зрения ее сущностных сторон. Эту классификацию дают представители юридической науки, которые выделяют функции государственной службы как профессиональной деятельности, как правового института, как социального института. В этой связи под функциями государственной службы понимают, прежде всего, правоприменительную, правотворческую, правозащитную и регулирующую функции.
Также функции государственной службы можно разделить на: основные и специфические. Это является пятой классификацией.
К основным общим функциям государственной службы можно отнести:
Информационное обеспечение деятельности органов государственной власти;
Прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, основных стандартов государственного управления;
Планирование - определение темпов, направлений, качественных и количественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления.
Организация - упорядочение структуры государственных органов, штатов, персонала, процессов в системе государственного управления;
Координация - согласование деятельности государственных служащих для достижения общих целей и задач государственной службы;
Контроль - установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и её структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих;
Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и её функционирования;
Руководство - установление основных правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий органов государственной власти, управляемых объектов.
Специфические функции государственной службы рассматриваются как организационное воздействие по целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, где чаще всего объекты управления не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что основной спектр функций государственной службы достаточно широк и это свидетельствует о чрезвычайной важности института государственной власти в жизни страны и общества.
Правовая охрана Конституции понимают создание необходимых условий, развитие соответствующих гарантий, совершенствование государственно-правовых средств и методов обеспечения действия конституционных норм. В специальном же значении П.о.К. предполагает применение специфических конституционно-правовых средств в целях обеспечения верховенства Конституции в правовой системе.
Правовые формы (способы) охраны Конституции: охрана Конституции Президентом РФ – гарант Конституции; деятельность Конституционного Суда как специализированного органа конституционного контроля в РФ; органы гос. власти, органы МСУ, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, Уполномоченный по правам человека.
Нормы-принципы, включенные в гл. «Основы конституционного строя », составляют определенную систему. Они могут быть разделены на четыре основные группы:
1) гуманистические основы конституционного строя; 2) основные характеристики Российского государства; 3) экономические и политические основы конституционного строя; 4) основы организации государственной власти.
Конституционные характеристики российского государства: 1.Демократический политический режим2. Федеративная форма устройства (83 равноправных субъекта – республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа)3. Правовое (верховенство права)4.Республиканская форма правления (выборные органы власти)5.Социальное (политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека)6. Светское (никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом)
Цели, задачи и функции государственной гражданской службы Российской Федерации; принципы государственной гражданской службы; виды государственной гражданской службы);
Цели :
1.упорядочение работы государственного аппарата; 2.установление требований к функциям и правомочиям по государственным гражданским должностям; 3.определение компетентности и профессиональной подготовленности государственных гражданских служащих; 4.регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективности функционирования государственного аппарата;5.формирования условий обеспечения государственных гражданских служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной гражданской службы.
Задачи:
1.обеспечение конституционного строя; 2.выработка стратегии экономического, социального, политического развития страны; 3.подбор кадров способных реализовать стратегию развития страны; 4.создание организационных структур государственной власти; 5.принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны; 6.защита прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для развития человеческой личности; 7.создание необходимых условий для реализации функций государственных органов.
Функции:
1.Правоприменительная - реальное претворение в жизнь Конституции РФ. 2.Правотворческая - разработка и принятие нормативных актов. 3.Правозащитная - обеспечение прав и свобод граждан. 4.Регулирующая - разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества.5.Организационная - обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, внутренней согласованности, их стабильного функционирования и эффективного влияния на процессы в обществе
Главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.
К основным задачамгосударственной службы можно отнести:
Охрана конституционного строя РФ, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;
Формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического осуществления функций государственных органов;
Обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;
Совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;
Обеспечение действия принципа открытости в деятельности государственных служащих и государственных органов;
Создание и поддержание в государственных органах благоприятных межличностных отношений, которые обеспечивали бы развитие положительных личных качеств работников.
Каждый вид государственной службы, осуществляемой специальными органами государственной власти (например, федеральными службами), имеет свои установленные в нормативных актах задачи.
Рассмотрение вопроса о функциях государственной службы позволяет уяснить не только её основное назначение, но и выявить нерешенные проблемы государственной службы с целью ликвидации пробелов в правовом регулировании или его недостатков, разработки направлений и определения средств улучшения государственной службы и её реформирования. Функции государственной службы обусловлены её внутренними свойствами и принципиальными чертами. В самом общем виде можно констатировать, что функциями государственной службы являются функции самого государства, ибо государственная служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение служащими своих должностных обязанностей и компетенции государственных органов. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - Постановлением Правительства РФ.
Под функциями по принятию нормативных актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.
Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимся в федеральной собственности акциям открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.[ ]
Функции государственной службы как социально-государственного явления необходимо отличать от функций государственной службы как правового института. В этом смысле можно говорить о соотношении двух категорий – функции права(служебного права) и функции государства(профессиональной деятельности государственных служащих). Эти две категории взаимосвязаны и напрямую воздействуют друг на друга. Они имеют как общие черты, так и различия. Единство функций права и государства заключается в том, что они отражают сущность и социальное назначение соответственно права и государства и весьма часто призваны решать общие задачи. Отличия функций права от функций государства состоят в том, что:
Они являются выражением различных сущностей, определяющих их специфику и самостоятельный характер;
Различаются пути, способы и формы осуществления этих функций;
Количество и виды реализуемых функций полностью не совпадают;
Под функциями государственной службыследует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности государственных служащих.
Наряду с функциями государственной службы как видом социально полезной профессиональной деятельности можно говорить и о функциях правового института государственной службы, т.е. о функционировании правовой системы, представленной в виде государственной службы, или, иначе говоря, о функциях права.Функции государственной службы в этом смысле – это обусловленные социальным назначением направления правового воздействия на государственно-служебные (муниципально-служебные) отношения. При таком подходе главным является выяснение специфических свойств государственной службы как государственно-правового явления, характеризующегося качественной самостоятельностью, специальными признаками и свойствами. Каждый подинститут государственной службы выполняет наряду с общими и, следовательно, характерными для всего правового института функциями, также специфические. Например, для подинститута аттестации государственных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д.
С точки зрения функций права государственная служба как правовой институт выполняет традиционные для правовой системы функции: [ ]
Обеспечительную,т.е. выполнение задач и функций государства и его органов; государственные органы представляют собой сложную и разветвленную систему звеньев, каждое из которых имеет свои задачи и компетенцию. Государственная служба призвана обеспечить практическую реализацию компетенции этих органов, внутреннюю согласованность их работы, эффективность влияния на социальные процессы;
Интегративную, т.е. государственная служба выступает как правовое средство обеспечения и защиты интересов человека и гражданина, социального согласия, гармония в функционировании государственного аппарата, оптимальных закономерностей в государственном строительстве, создания гарантий благосостояния личности и всего общества. Посредством этой функции возможно интеграция (соединение) всех элементов политической системы, государственного аппарата, людей, всего общества для достижения социального значимых целей и удовлетворения публичных интересов;
Регулятивную,т.е. при помощи установленного правового статуса государственных служащих (права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность и т.д.) государственная служба регулирует общественные отношения, используя при этом имеющиеся у нее правовые возможности, применяя методы организации, принуждения, стимулирования, ответственности и т.д. в результате общественные отношения приобретают по возможности «организованный» вид и форму; регулятивная функция включает также и организующую функциюгосударственной службы;
Коммуникативную,направленную на обеспечение социально полезного накопления и целенаправленного использования информации о процессах, происходящих внутри государственного аппарата, государственных органов, на использование общественного мнения о результатах функционирования государственной службы и направлениях её реформирования; иногда эту функцию называют информационной;
Охранительную,которая обеспечивает применение уполномоченными должностными лицами мер предупредительного, принудительного и восстановительного характера с целью поддержания режима законности в системе государственных и общественных отношений.
Наряду с функциями права государственная служба выполняет функции государственной администрации, аппарата управления, государственных органов, а, в конечном счете, – функции самого государства, его органов и функции государственных служащих. Государственная служба сравнима по своим функциям с ролью и социально-правовым назначением всего государства и государственного управления, с авторитетом органов публичной власти. В.М. Манохин справедливо отмечает, что государственная служба органически связана с государством, с его местом и ролью в жизни общества. Задачи и функции государства находя своё реальное воплощение в деятельности государственных служащих. В государственной должности заключена часть компетенции государственного органа, она является органической частью его структуры и имеет целью организацию личного состава государственного органа, т.е. государственных служащих.[ ] Социальная роль государства, (исполнительно-распорядительное назначение государственного управления и компетенция государственных органов) неразрывно связана, с осуществляемыми в процессе государственной деятельности, функциями государственной службы, под которыми можно понимать самостоятельные и относительно обособленные виды государственно-служебных действий (должностные, организационные, принудительные и т.д.).
Вопрос об определении и видах функций государственной службы в настоящее время имеет лишь постановочный характер. Это во многом обусловлено тем, что проблема функций самого государства, его органов и функций государственного управления также не лишена спорных моментов. Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно, выделяют самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами – государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.
В наиболее общем виде функции государства и его органов – главные направления и стороны деятельности государства, обеспечивающие социальное благосостояние, гарантирующее реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом Функции государственной службы обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления, особенностями государственно-служебных полномочий, сферы деятельности и должностных обязанностей государственных служащих. Говоря о функциях государственной службы, надо помнить о том, что государственная служба решает задачи государства, осуществляет его функции и функции государственных органов. Таким образом, государственная служба с функциональной точки зрения представляет собой определенное целенаправленное воздействие субъекта государственно-служебных отношений с целью упорядочения организации и практической деятельности системы государственных органов. Это воздействие носит ярко выраженный управленческий характер. Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных органов. Это делается для того, чтобы персонал и организационные средства, которые необходимы для выполнения задач государственного управления, соответствовали бы целям и задачам государства и были предоставлены в его распоряжение. При данном подходе к исследованию государственной службы целесообразно выделять внутри системы государственного управления такой институт, как государственная служба. Государственная служба, являясь правовым институтом и устанавливая правовое положение персонала государственного органа, представляет собой важнейшую сферу государственно-управленческого воздействия, связанную с другими элементами теории государственного управления. Государственная служба (персонал), практически реализующая функции государственных органов и выполняющая их задачи, функционирует во всех этих областях. Поэтому анализ функций государственной службы позволяет оценить роль и назначение государственной службы в государственно-социальном механизме, определить её эффективность, полезность и значимость, учитывая то, что государственная служба является основным каналом реализации правоотношений, возникающих в процессе осуществления компетенции государственных органов, выполнения задач и полномочий государственных служащих. Государственная служба в современном понимании сводится к исполнению функций государственного управления, рассматриваемого в широком смысле, т.е. как управленческая деятельность всех государственных органов в системе исполнительной, представительной и судебной власти. В рамках осуществления функций государственной службы реализуется государственная управленческая деятельность, под которой понимается осуществление субъектами государственного управления, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления.
Управленческий характер и правовая природа функций государственной службы состоят в том, что само управление приобретает следующие специфические черты:
В процессе его реализуются как задачи, функции, интересы государства и его субъектов, так и конституциональные гражданские права, обеспечиваются законные интересы граждан;
Функции управления выполняются специальными субъектами, формируемыми преимущественно государством;
Эти субъекты действуют по поручению государства;
Они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера;
Они действуют в пределах компетенции, установленной для них в соответствующих правовых актах;
Большинство вариантов управленческих связей опосредуется также иными нормативными актами. Государственная служба включает в себя как объективные (необходимость осуществления функций государства и его органов), так и субъективные (наличие способностей, пригодность к службе, профессиональное образование, а также других условий) предпосылки своего формирования. Также и государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления.[ ] Государственное управление субъективно, так как оно – плод мысли и действий людей (государственных служащих).
Переходя к рассмотрению вопроса о видах и классификации функций государственной службы, целесообразно перечислить важнейшие для современного этапа функции:
Регулирующая функция,т.е. разработка и реализация политики, направленной на создание конкретных программ (приватизации, инвестиционной деятельности, энергетической и т.д.);
Функция принуждения,т.е. применение государством установленных в законодательстве мер государственного принуждения в строго определенных ситуациях. Это необходимый элемент демократического порядка;
Обеспечительно-восстановительная функция, т.е. обеспечение прав и свобод человека и гражданина; повышение действенности правовой защиты личности; становление судебной власти;
Организационная функция,т.е. создание системы государственной службы и поддержание в ней порядка и законности, реформирование кадровой политики и правового института государственной службы;
Правосоздающая (правотворческая) функция,т.е. разработка и принятие правовых актов, повышение качества нормотворческой деятельности государственных органов;
Функция контроля,т.е. обеспечение государственного контроля и надзора в сфере деятельности государства.
Функции государственной службы можно разделить на основные и специфические. В свою очередь, основные и специфические функции подразделяются на общие, специальные и вспомогательные (факультативные).[
Основные функциигосударственной службы – это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.
К основным общим функция государственной службы можно отнести:
Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности;
Прогнозирование и моделированиеразвития системы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления;
Планирование– определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления, государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.д.)
Организация– формирование системы государственной службы на основе установленных принципов и подходов к этому процессе, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, установление их компетенции и взаимосвязи; организация в узком смысле – это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления распорядительство,т.е. оперативное регулирование государственно-служебных отношений, возникающих пол поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности; в узком смысле – дача текущих указаний руководящими государственными служащими;
Руководство – установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий государственных органов, управляемых объектов; общее руководство – определение содержания государственной деятельности (например, управленческой);
Координация – согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственной службы;
Контроль – установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и её структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих;
Регулирование – использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и её функционирования;
Учет – фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственной службы, о результатах реализации государственно-служебных отношений, полномочий государственных органов и т.д.
Одной из важнейших функций государственной службы, которая возникла с принятием Конституции РФ, установившей многопартийную систему в РФ, является политическая функция.Посредством этой функции государственная служба реализует государственную политику.
Среди общих функцийгосударственной службы выделяются:
Осуществление государственной кадровой политики на уровне федеральной государственной власти и субъектов РФ;
Комплектование персонала государственных органов с учетом способностей, профессиональных, личностных и нравственных качеств служащих;
Формирование реестра государственных должностей; формирование и ведение реестра государственных служащих;
Организация государственной службы;
установление социально-правовых гарантий и условий, необходимых для деятельности персонала государственных органов;
Установление требование к государственным должностям и квалификационных требований к государственным служащим;
Контроль за деятельностью персонала государственной службы;
Организация разработки и контроля исполнения стандартов государственной служба и т.д.
Специфические общие функциигосударственной службы, с одной стороны, затрагивают деятельность персонала органов публичной власти по осуществлению государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка, а с другой - могут рассматриваться как регулятивное и иное организационное воздействие (деятельность) по ограниченному и целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, где часто объекты управления не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.
Так, в сфере обороныстраны и поддержания общественного порядка государственная служба выполняет следующие специфические общие функции:
Обеспечение достаточной обороноспособности страны;
Поддержание общественного порядка и общественной безопасности;
Защита жизни, здоровья и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств.
В сфере экономики и социально-культурного строительстванеобходимо выделить следующие специфические функции государственной службы:
Повышение народного благосостояния; социальная защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума;
Обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов;
Охрана природной среды;
Обеспечение конверсии оборонной промышленности с использование наукоемкого производства для выпуска высококачественных и конкурентоспособных на мировом рынке товаров; и др.
Вспомогательные функциигосударственной службы предназначены для обслуживания деятельности государственных органов в рамках основных и специфических общих и специальных функций. Это делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое обеспечение и т.д.
Специальные функциигосударственной службы отражают особенности объекта управления (например, методическое, техническое руководство). Специальные функции могут дополнить общие функции, где таковых недостаточно.
Перечень специальных функций государственной службы установить чрезвычайно трудно, так как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей выполнение основных задач этого государственного органа. К специальным функциям государственной службы можно отнести:
Разработку и введение нормативов численности, материальных, финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала государственного органа;
Разработку нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных государственных органах;
Проведение исследований в различных государственных органах.
О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 // Рос. газ. 2004. 11 марта.
См.: Радько Т.Н., Толстик В.А. Функции права. Н.Новгород. 1995. С.33-34.
См.: Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С.64-73; Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань. 1976. С. 27
См.: Манохин В.М. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право. М. 1978. С.291.
См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. С.33-49.
См.: Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы Российской Федерации. Автореф. дис. … канд.юр.наук. М., 1993. С.12-13.
Рассматривая функции государственной службы, прежде всего следует отметить, что сама она «может пониматься в функциональном смысле,т.е. как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур».
Деятельность государственных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях:
- 1) правоприменительная функция - реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных полномочий от имени государства либо государственного органа при исполнении служебных обязанностей;
- 2) правотворческая функция - разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;
- 3) регулирующая функция - разработка и реализация государственной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т.е. применение мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;
- 4) организационная функция - обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т.д.);
- 5) правозащитная функция - осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством; государственных и иных органов - перед гражданами.
Государственные служащие, как видим, выполняют большей объем непосредственно административно-управленческих функций, как то: государственное управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный контроль и надзор, государственное планирование и прогнозирование, государственный учет, государственное руководство и координация.
Таким образом, в практико-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.
Источниками правового регулирования построения и функционирования государственной службы являются прежде всего Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут регулировать буквально все вопросы построения и функционирования государственной службы, тем более что по ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся «пробел» в данном правовом поле восполняется иными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами а распоряжениями федеральных министерств и ведомств, аналогичными документами на уровне субъектов РФ. Для удобства использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только публикуются в периодической или ведомственной печати.
Давая характеристику такого элемента общей организации государственной службы, как должности государственной службы, обратимся к статье 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», где сказано:
Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Соответственно видам государственной службы должности государственной службы подразделяются на:
- - должности федеральной государственной гражданской службы;
- - должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
- - воинские должности;
- - должности правоохранительной службы.
Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется Указами Президента Российской Федерации.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента России.
Согласно статье 9 федерального закона о системе государственной службы Российской Федерации Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:
- - перечни должностей федеральной государственной службы;
- - перечни типовых воинских должностей;
- - перечни типовых должностей правоохранительной службы. Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации.
Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Российской Федерации.
Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют «Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации».
Важно подчеркнуть и то, как решается проблема реализации компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации в сфере установления и правового регулирования отношений государственной службы. При этом укажем, что статья 71 Конституции России четко и недвусмысленно относит к ведению Российской Федерации федеральную государственную службу.
Вопросы государственной службы субъектов Российской Федерации по смыслу и духу конституционных новелл (статьи 72, а также пунктов 2 статей 76 и 77 Конституции РФ, взятых в их взаимосвязи) отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а следовательно, регулируются федеральными законами о государственной службе и законами (и иными нормативными правовыми актами) соответствующих субъектов Российской Федерации.
Это, кстати, широко осуществляется в современной практике правового регулирования государственно-служебной деятельности субъектов Российской Федерации.
Вопрос о целях государственной гражданской службы несмотря на свою важность носит во многом постановочный характер, так как методология целеполагания в управлении вообще, и в государственном управлении в частности, менее всего разработана.
Цели государственной гражданской службы следует рассматривать как форму осознания и закрепления государственными органами в соответствующих нормативных правовых актах социально значимых актуальных проблем.
Главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.
К основным задачам государственной службы можно отнести:
- - охрана конституционного строя РФ, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;
- - формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического осуществления функций государственных органов;
- - обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;
- - совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;
- - обеспечение действия принципа открытости в деятельности государственных служащих и государственных органов;
- - создание и поддержание в государственных органах благоприятных межличностных отношений, которые обеспечивали бы развитие положительных личных качеств работников.
Каждый вид государственной службы, осуществляемой специальными органами государственной власти (например, федеральными службами), имеет свои установленные в нормативных актах задачи.
Теоретических наработок на этот счет немного, к тому же они нередко противоречат друг другу. Так, Ю. Н. Старилов считает, что главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленых в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации. В свою очередь, А. Ф. Ноздрачев выделяет следующие цели государственной службы:
- - упорядочение работы государственного аппарата;
- -установление требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;
- - определение компетентности и профессиональной подготовленности государственных служащих;
- - регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективности функционирования государственного аппарата;
- - формирования условий обеспечения государственных служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной службы.
Нетрудно заметить, что в последнем подходе к определению целей государственной службы государственные чиновники замыкаются в основном на аппаратных потребностях, а потребности и интересы людей выступают как бы на втором плане.
На взгляд автора, цели государственной службы должны совпадать с национальными целями. В этой связи, заслуживает внимания точка зрения Г. В. Атаманчука, который считает, что смысл и цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа.
Каждая социальная подсистема обладает собственной основной целью, но она носит подчиненный характер относительно главной цели государства. В качестве основной цели демократического правового государства можно считать создание условий, позволяющих гражданам достигать цивилизованных стандартов жизни, свободно развивать человеческую личность. Предприятия, организации, учреждения, муниципальные образования, субъекты Федерации могут стремиться к достижению собственных целей, ориентируясь на основную цель государства. В противном случае государство будет разрушаться.
В настоящее время Россия не имеет четко выстроенного "древа целей".
Формулирование целей государственной службы представляет собой достаточно сложный и противоречивый процесс. В основе рационального подхода к постановке целей для государственной службы лежит обмен взглядов политической элиты и большинства граждан на глубинные потребности и интересы людей, объединенных в государство. Если этого не наблюдается, то самосохранение захваченной власти-собственности превращается в единственную цель существования государственного режима. Как отмечает М. Дмитриев, "цели для государственного аппарата не обозначены и заменены технологиями. Это открывает перед госаппаратом простор для реализации собственных целей и использования "неформальных" рычагов управления. В результате, госаппарат слабо защищает интересы общества, крупных социальных групп, но хорошо защищает свои собственные, ведомственные, "клановые", нейтралистские или региональные интересы, интересы групп.
Цели государственной службы можно классифицировать по различным основаниям:
- - по степени общественной важности: а) стратегические, связанные с качеством жизни общества, его сохранением или преобразованием; б) тактические, определяющие конкретные действия во времени и пространстве по достижению стратегических целей;
- - по результатам: а) конечные; б) промежуточные;
- - по времени: а) долгосрочные; б) среднесрочные; в) краткосрочные;
- - по сферам общественной жизни: а) экономические; б) политические; в) социальные; г) духовные.
Цели необходимо согласовывать для того, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга.
Выясняя задачи государственной службы, необходимо учитывать, что государственные служащие активно участвуют в разработке проектов законов, программ, выражающих внутреннюю и внешнюю политику страны, предложений об изменениях в структуре государственных органов, текущих решений органов государственной власти. Поэтому среди основных задач государственной службы можно выделить следующие:
- - обеспечение конституционного строя;
- - выработка стратегии экономического, социального, политического развития страны;
- - подбор кадров, способных реализовать стратегию развития страны;
- - создание организационных структур государственной власти;
- - принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;
- - защита прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для развития человеческой личности;
- - создание необходимых условий для реализации функций государственных органов.
В системе государственного управления государственнная служба предназначена для выполнения двуединой задачи. Во-первых, это оказание административной (аппаратной) поддержки политическому руководству страны, во-вторых, - изучение проблем управления и интересов всех слоев населения, в чем так нуждаются госудапрственные органы.
Каждый вид государственной службы выполняет свои установленные в нормативных правовых актах задачи.
Цели государственной службы можно классифицировать по следующим признакам.
- 1. Социальные:
- а) исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов;
- б) решение общегосударственных задач управления;
- в) выполнение публичных дел;
- г) практическое осуществление функции государства;
- д) создание условий для связи государственного аппарата с народом.
- 2. Экономические:
- а) повышение эффективности государственного регулирования экономики;
- б) осуществление от имени государства управления государственной собственностью;
- в) поддержка предпринимательства;
- г) обеспечение финансирования затрат на государственную службу;
- д) снижение затрат на содержание государственного аппарата.
- 3. Государственно-политические:
- а) укрепление правового социального государства;
- б) организационно-техническое обеспечение органов государственной власти;
- в) создание условий для связи государственного аппарата с населением;
- г) выполнение конституционных требований о государственной поддержке социальной сферы;
- д) обеспечение благосостояния общества.
- 4. Организационные:
- а) обеспечение полномочий государственных органов;
- б) приведение структуры государственного аппарата в соответствии с задачами государственной службы;
- в) совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе.
- 5. Правовые:
- а) реализация государственными служащими законодательства страны;
- б) разработка специализированного законодательства о государственной службе;
- в) обеспечение соблюдения законодательства страны;
- г) создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата.
Государственная служба как явление может быть рассмотрена в различных аспектах: как один из видов профессиональной управленческой деятельности, как правовой институт, как социальное явление и т.д.
В отечественном законодательстве под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В качестве ведущего признака в определении данного понятия выделяется профессиональная деятельность, которая осуществляется на основе специальных знаний и навыков, заключающихся в непрерывном, преемственном и компетентном обеспечении полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.